数字经济的多元化监管

自从工业革命首次带来了科技变革之后，各国政府一直在努力应对和监管快速发展的新兴行业，防范这些行业的潜在风险。在18和19世纪，政府必须在支持新兴产业发展的同时，解决童工、卫生和空气质量等问题。这些行业产生了巨大的经济效应和社会影响，政府虽然从新兴产业发展中受益，但允许市场自我调节的相关规定也伴有巨大的潜在危害。

如今，各国政府在监管第四次工业革命打造的全球数字经济方面都面临着相似且不确定的“走钢丝行为”。公共部门必须赋能新兴企业，使其能够开发创新的数字产品和服务，同时针对可能存在的危害建立监管安全措施，并制定能使企业安全运营的明确指导方针。

与历史不同的是，这些基于20世纪围绕单一行业监管而形成机构需要现代化优化，以跟上在新数字经济步伐，并且需要跨越多个行业同时进行发展。以金融服务为例：在社交媒体上的购物和买卖行为既有零售的成分，也有金融服务的成分，所以受到多个组织的监管。结果来看，由于不同机构监管的新法规不断推出，更多的领域被逐渐覆盖，从而形成了国内和国际监管机构的大融合。

为了在全球范围内公平地处理迅速扩张的数字活动，跨行业的新监管也经常需要继续扩大。例如，欧洲的通用数据保护条例（GDPR）是一项旨在通过保护个人数据来维护消费者的条规，但可能会让初创公司和想要扩大规模的小公司难以获取大公司专有的大量消费者数据。然而，大公司仍然可以在自己的平台上共享数据。这就产生了竞争格局中的新挑战，而对于竞争的管控还隶属于不同的监管机构。

对此我们能做什么呢？为了提高效率，各国政府必须重新设计用于监管全球快速增长的数字经济的方式，同时考虑四个全新的数字化挑战。

范围：单一公司横跨多个行业 

在过去的一个世纪里，监管机构发现了市场内的挑战，所以为特定市场设立了专门的监管机构，如能源或电信市场。监管机构也会专注于解决特定挑战，比如应对市场的垄断力量。

但在数字经济中，最大的公司涉及市场的方方面面，从消费和零售，到电信和能源行业。监管机构需要重新给相关问题及市场相似但更广的定义。

例如，英国竞争和市场管理局（Competition and Markets Authority，CMA）和信息专员办公室是跨行业竞争和数据保护机构，为整体经济制定标准。基于最近对数字市场的审查，CMA近期开始重新定义市场和市场势力。

在美国，联邦贸易委员会（Federal Trade Commission）将数据保护视为保护消费者的一项职责，并关注自动化决策。在新任主席的领导下，该委员会可能会对数据保护和竞争采取更加全面的监管，且新任主席是反垄断界的知名人物。

规模：当公司预算超过国家GDP

监管机构还需抗衡大型科技公司前所未有的资金实力，庞大的资金量使其有能力在诸多方面避开监管，头部科技公司的年度预算甚至超过了大多数国家的GDP。但由于数字服务与购物、出行以及金融服务等方面都密不可分，数字化市场中头部公司的运营对国家数字经济的运作起了至关重要的作用。因此，一些政策制定者正在考虑让监管框架中的政策变得更具灵活性。

此外，现在许多数字服务的覆盖范围已经跨越了地理边界。因此，在国家之间缺乏监管协议的情况下，单个领域的监管可能无法提供完整的解决方案。所以在制定国家监管标准、跨境数据共享等全球问题上，超国家组织提供的指导发挥着重要的作用。

金融服务市场已有国际监管的先例，如金融稳定委员会（Financial Stability Board）负责监督金融市场、协调金融机关以及制定国际标准。然而，巨量、国际化、跨部门的数字市场规模仍将持续产生新的问题，使国际协调变得更为困难。尽管如此，问题是无法回避的，必须明确短期内可能需要采取与区域内相似金融体系国家的协调形式。

数字产品：保护受限的设想 

与其他大宗商品相比，对数字化数据的监管同样需要重新规划。这里有一个隐含的假设，即在数字平台上销售的实体产品受当前监管制度的保护。

然而，目前缺乏明确的跨部门消费者保护机构，这使消费者可能面临消费的产品和服务隶属于不同部门的情况，从而可能被数字化法规所限制。例如，消费者可能错误地认为网上零售商销售的食品符合国家安全标准。

其次，“先买后付”这种不受监管的信用政策给消费者的感觉就像贷款，其与信用卡或银行卡透支有很大的相似之处。不过，尽管客户可能觉得两者并无区别，但其背后的信用保护措施却不尽相同。

即使企业都受到相同的监管，但实际情况是数字活动无法完全按照传统的方式进行审查，因此受到的监管制约强度也会不同。

 消费者：意想不到的行为 

最后，需要制定相应法规来应对数字化行为的新模式。过去监管改革最大的教训之一，就是消费者个人的反应并不总是符合监管机构的预测。例如，当英国政府开始大力开放电力和天然气市场时，机构预期电力和天然气的自由市场会导致消费者分散采购，并会为了更低的成本而更换供应商。这些假设基于消费者寻求自身利益最大化的标准经济学假说，但事实证明，绝大多数消费者还是维持原供应商未做调整。

关于数字产品和服务的实际应用，数字化管理方法需要建立得更为全面和细致。不能单纯地预测消费者行为，比如消费者自己未必能意识到他们的个人数据会被利用且从中榨取价值。

技术创新逐渐融入我们的日常生活，有价值的机会被逐步发掘出来，但同时伴随的数字风险也呈指数级增长。如果想真正地保护消费者，同时鼓励更多的科技进步，政府需要建立一个更现代、更全面的数字监管架构。

作为起点，决策者可以通过创建监管培训和合作论坛来协调监管机构之间的数字监管纷争，这将为新型数字经济所带来的跨部门监管提供解决方案。这些措施已经开始被推进，例如，在英国举行的数字监管合作论坛（Digital Regulation Cooperation Forum）就试图了解哪些地方需要被协调并正面解决。

但现今真正需要的是一种适合数字经济时代的新型监管架构，集中各方力量，全面解决在监管范围、公司规模、数字产品及消费者行为方面出现的新兴跨部门监管风险。

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